Euroopa keskkonnaõigus pärast Lissaboni: sissejuhatus∗
Wybe Th. Douma
2) Peamised õigusnormid aluslepingutes
3) Euroopa keskkonnaõiguse sätete ajalugu Euroopa lepingutes
Käesolev tekst on lühike sissejuhatus keskkonnakaitsega tegelevale osale Euroopa Liidu õigusest. Kõigepealt tutvustab autor põhilisi keskkonnakaitset ja säästvat arengut käsitlevaid sätteid Euroopa Liidu toimimise lepingus (ELTL) ja Euroopa Liidu lepingus (ELL). Kolmas peatükk käsitleb Euroopa keskkonnaõiguse sätete ajalugu Euroopa lepingutes. Edasi vaadeldakse õigusakte (Ühtne Euroopa leping, Maastrichti, Amsterdami, Nizza ja Lissaboni lepingud), mis muutsid EMÜ lepingut. Puudutatakse ka jõustumata jäänud Põhiseaduslikku lepingut. Ülevaade keskendub keskkonda ja säästvat arengut puudutavates sätetes tehtud muudatustele. Neljandas peatükis käsitletakse kaupade vaba liikumist ja keskkonnakaitset, siseturgu ja keskkonnakaitset ning direktiive ja määruseid. Töö viimane osa tegeleb keskkonnaõiguse-alase kohtupraktikaga.
2) Peamised õigusnormid aluslepingutes
3) Euroopa keskkonnaõiguse sätete ajalugu Euroopa lepingutes
Kuigi EÜ asutamislepingutes sõna „keskkond” ei esinenud, on keskkonnakaitset alates 1972. aastast loetud üheks EÜ eesmärkidest. Sel ajal koostati keskkonnaalaseid tegevuskavasid, milles kirjeldati EÜ eesmärke ja tegutsemispõhimõtteid ning kehtestati eelisteemad, mille puhul oli vajalik kohene tegutsemine.
Põhiliselt EMÜ lepingu siseturu sätetele toetudes (praegune ELTL art. 114) kehtestati näiteks välisõhu- ja veesaastet reguleerivad normid. Selleks et mitte takistada ühendusesisest kaubandust, vältida ebavõrdse konkurentsiolukorra kujunemist ning tagada tervise-ja keskkonnakaitse toimimine, otsustati liikmeriikide keskkonnameetmed ühtlustada.
Praeguseks hetkeks on loodud sadu keskkonnaalased meetmeid, mis mõjutavad praktiliselt kõiki liikmesriikide keskkonnaõiguse tahke. Käesoleval ajal on enam kui pool liikmesriikide keskkonnaõigusest Brüsseli-poolsete mõjutustega või sealt ette kirjutatud.
1. juulil 1987. aastal muudeti EMÜ lepingut ÜEA-ga. Selle käigus lisati lepingusse selgesõnaline viide keskkonnale (art. 100a – siseturg, nüüd ELTL art. 114) ning eraldi jaotis keskkonnaalaste sätete jaoks (art.-d 130 R – T, ELTL nüüd art.-d 191-193). Samas ei tunnustatud keskkonnakaitset veel EMÜ formaalse eesmärgina.
Maastrichti lepingu jõustumisel 1. novembril 1993. aastal sai keskkonnakaitse endale koha teiste EL eesmärkide seas EÜ lepingu (nii nimetati ümber eelnevalt EMÜ-na tuntud leping) artiklis 2. Sellest hetkest eksisteeris EÜ kõrval Euroopa Liit.
Amsterdami leping jõustus 1. mail 1999. aastal. Valdav osa EÜ lepingu artiklitest sai uue numeratsiooni. Varem EÜ artiklis 130R kajastunud lõimimispõhimõte toodi lepingu avasätetesse. Artikli 6 kohaselt peavad keskkonnakaitse nõuded olema lõimitud artiklis 3 toodud ühenduse poliitika ja tegevuse määratlemisse ja rakendamisse. Sealjuures peab eelkõige silmas pidama säästva arengu edendamist. Siseturgu reguleeriv artikkel 95 (end. art. 100A, nüüd ELTL art. 114) lubab Euroopa ühtlustavatest reeglitest hoolimata liikmesriikidel rakendada rangemaid kaitsenõudeid. Lõpuks tuleb rõhutada, et kaasotsustusmenetlus, mis teatud juhtudel annab Euroopa Parlamendile vetoõiguse, rakendus nüüd nii artiklile 95 (nüüd ELTL art. 114) kui 175 (nüüd ELTL art. 192) tuginevatele meetmetele.
Keskkonnakaitse seisukohast ei kujuta Nizza leping endast suurt edasiminekut. Kuigi VVK kava oli keskkonnaküsimustes suhteliselt tagasihoidlik, jäid isegi selles käsitletud eesmärgid saavutamata. Nizza põhiliseks puuduseks oli mõne keskkonnaküsimustega seotud menetluse status quo säilimine. Nii ei õnnestunud nn keskkonnamaksude küsimuses ühehäälsuse nõudelt üle minna kvalifitseeritud häälteenamusele. See muutis aga otsuste tegemise antud valdkonnas raskeks, pidades eriti silmas EL peatset laienemist.
Nizza lepingu üheks võimalikuks puuduseks oli veel asjaolu, et keskkonnaartikli sõnastuses asendati „veeressursside kättesaadavust … puudutavad meetmed“ sõnadega „mõjutavad meetmed“. Ulatuslikum sõnastus võib siin viia muuhulgas olukorrani, kus senisest enamate meetmete tarvituselevõtmine tuleb otsustada ühehäälsuse alusel.
PSL kavandatud teksti neli osa sisaldavad mitmeid keskkonnaküsimusi puudutavaid sätteid. I osas rõhutatakse, et säästev areng (art. I-3 lg 3), mis tugineb muuhulgas keskkonna kvaliteedi parandamisele, ja kogu maailmas säästva arengu edendamine (art. I-3 lg 4) kuuluvad EL-i eesmärkide hulka. Keskkonnaküsimused jäävad jagatud pädevuse valdkonnaks (art. I-13). II osa (EL põhiõiguste harta) preambulis võtab EL endale kohustuse edendada tasakaalustatud ja säästvat arengut. Nii II osas (art. II-37) kui ka EL-i poliitikat ja toimimist käsitlevas III osas (art. III-4) kajastub vajadus lõimida keskkonnakaitsenõuded EL-i poliitikavaldkondadesse. Art III-4 on sisult praktiliselt sama kui varasem EÜ art. 6. Art II-37 sõnastab kohustuse tagada kõrge keskkonnakaitse tase ning parandada keskkonna kvaliteeti „säästva arengu põhimõtte kohaselt”. Art. II-3 lg 1 väljendab õigust kehalisele (ja vaimsele) puutumatusele, art. II-7 kaitseb õigust era- ja perekonnaelule. Need sätted võivad osutuda oluliseks ulatusliku keskkonnasaaste esinemise korral. Art.-d III-129 kuni III-131 käsitlevad keskkonnaküsimusi ning on praktiliselt identsed EÜ artiklitega 174-176. Ühehäälsuse nõue säilib otsustamisel maksumeetmete üle, linna- ja maaplaneeringute koostamisel ning teatud vee-, maa- ja energiakasutuse küsimuste puhul. Art. III-43 asendab EÜ artikli 30 (end. art. 36), kuid selles toodud loetellu ei lisata keskkonnakaitset. Seega jääb antud valdkonnas endiselt oluliseks EK praktikast tulenev mõistlikkuse põhimõte. Art. III-65 asendab EÜ lepingu artikli 95, kusjuures võimalus viidata keskkonnakaalutlustele kui ajendile kehtestamaks liikmesriigis EL õiguses ettenähtust rangemad nõuded oluliselt ei muutu. Lepingu teksti lisati ka uus energeetikaalane artikkel (III-157), mis rõhutab vajadust keskkonda säilitada ja parandada. Kui rahvahääletused liikmesriikides oleksid õnnestunud ning leping jõustunud, oleks see iseäranis põhiõiguste harta sätteid arvestades andnud keskkonnakaitsele ja säästvale arengule palju enam kaalu. Rahvahääletused Prantsusmaal ja Hollandis andsid PSL-le aga negatiivse hinnangu ning selle asemele loodi Lissaboni leping.
Lissaboni leping hõlmab kahte lepingut: Euroopa Liidu lepingut (ELL) ja Euroopa Liidu toimimise lepingut (ELTL). Lissaboni leping jõustus 2009. aasta 1. detsembril. Sellest hetkest alates ei põhine Euroopa Liidu struktuur enam sammastel. Kaasotsustamismenetlusest, mille raames võtavad nõukogu ja EP otsuseid vastu ühiselt, on saanud seadusandlik tavamenetlus.
ELTL artikkel 194 loob EL-le pädevuse energeetikavaldkonnas. Selles otsuseid vastu võttes tuleb arvestada keskkonna, siseturu ning liikmesriikidevahelise solidaarsusega. Ainus muudatus, mis on sisse viidud keskkonnakaitsealastesse erisätetesse sisaldub ELTL artikkel 191 lõikes 1. Nimetatud sätte kohaselt edendab EL rahvusvahelisi meetmeid, tegelemaks piirkondlike ja ülemaailmsete keskkonnaprobleemidega. Lissaboni lepingus toob sättesse lisanduse, mille kohaselt võivad need meetmed olla eelkõige suunatud kliimamuutuste vastu võitlemisele. Kuigi mõne arvamuse kohaselt lisab see Brüsselile antud valdkonnas võimu, jääb tegelik õiguspraktiline olukord samaks. Nimelt võis EL juba enne Lissaboni lepingu jõustumist kliimamuutuste vastu võitlemiseks vastavaid meetmeid rakendada. Eelpoolmainitud lisa artikkel 191 esimesele lõikele (mida EPL ei sisaldanud) kujutab endast aga pelgalt selgitust.
Kuigi Põhiõiguste harta, mis asub ELL-s küll vaid lisana, on ELL artikkel 6 kaudu siiski õigluslikult siduv. Harta kehtestab keskkonnakaitse kõrge taseme ning säästva arengu põhimõtte (art. 37). Lisaks liitub Euroopa Liit tulevikus Euroopa inimõiguste konventsiooni (EIÕK) süsteemiga.
Liikmesriikide keskkonnapoliitika peab järgima liidu vastavates direktiivides või määrustes sätestatud nõudeid. Neid puudutab autor ainult ulatuses, milles nad on kohaldatavad siseturu ja keskkonna valdkondadele. Kui vastavaid erinõudeid pole loodud, kohaldatakse ELTL üldisi sätteid. Liidusisest kaubandust mõjutavate liikmesriigi keskkonnakaitsenõuete seisukohast on oluline ELTL artiklis 34 (end. EÜ art. 28) sätestatud keeld. Koguselised impordipiirangud ja kõik samaväärse toimega meetmed on üldiselt keelatud. Erandi sellest reeglist moodustavad juhud, kus eelpooltoodud piirangud ja meetmed on vajalikud inimeste, loomade ja taimede tervise kaitseks (ELTL art. 36, end. EÜ art. 30). Keskkonnakaitse kujutab endast samuti ühte võimalikku erandit, kuid allub samas mõistlikkuse põhimõttele. Üheks näiteks mõistlikkuse põhimõtte kohaldamisest EK-s on lahend asjas Danish Bottles C-302/86. Kohus leidis, et eelpoolnimetatud keelde ja piiranguid ei või kasutada meelevaldse diskrimineerimise vahendina või varjatud tõkkena liikmesriikidevahelisele kaubandusele. Samuti peavad keelud ja piirangud olema proportsionaalsed, st mitte piirama kaubandust enam kui taotletud eesmärgi saavutamiseks vajalik (nn kõige vähem kaubandust piirava meetme test).
ELTL artikkel 114 (end. EÜ art. 95) võimaldab võtta kasutusele meetmeid, mille eesmärgiks on siseturu rajamine ja selle toimimise tagamine. Nimetatud artikli lg 3 kohustab lähtuma kaitstuse kõrgest tasemest, seda muuhulgas keskkonna- ja tervishoiuküsimustes. Lg 4 lubab liikmesriikidel teatud tingimustel säilitada olemasolevad keskkonna- ja töökeskkonnaalased kaitsemeetmed. Lg 5 lubab isegi võtta uusi ja rangemaid kaitsemeetmeid. Kohtuasjas C-430/05 Land Oberösterreich v. Komisjon tuli ilmsiks keskkonnakaitse erandile tuginemise keerulisus. Ülem-Austria liidumaa väljendas muret uue GMO direktiivi 2001/18 vastuvõtmise üle ning soovis vastu võtta rangema seadusandluse. Austria valitsus teavitas liidumaa plaanidest Komisjoni. Komisjon lükkas taotluse tagasi põhjendusega, et liidumaa ei olnud esitatud uusi teaduslikke andmeid ega tõendeid.
ELTL artikkel 191 (end. EÜ art. 174) kirjeldab ELi keskkonnapoliitika eesmärke ja põhimõtteid. Artikkel 191 (2) nõuab kaitstuse kõrget taset, kuid lubab samas regionaalsetest erinevustest tulenevaid erandeid. Artikkel192 (end. EÜ art. 175) sisaldab tegelikku õiguslikku alust keskkonnameetmete võtmiseks ning sätestab vastava menetluse. Artikkel 193 (end. EÜ art. 176) annab liikmesriikidele võimaluse säilitada või kehtestada EL-i meetmetest rangemad kaitsemeetmeid. Rangemad meetmed peavad olema kooskõlas aluslepingutes sätestatuga ning nendest tuleb teavitada Komisjoni.
Eeskätt võetakse keskkonnajaotise alusel kasutusele meetmeid, mille seos siseturu toimimisega ei ole vahetu, nt keskkonnakaitsemeetmed. Siiski on selle sätte alusel vastu võetud näiteks jäätmedirektiiv 2008/98.
ELTL artikkel 288 (end. EÜ art. 249) kohaselt on liikmesriikidele kohustuslik direktiivides sätestatud eesmärgi kindlaks tähtpäevaks saavutamine. Liikmesriikidel on vabadus valida eesmärgi saavutamiseks vajalikud vorm ja meetodid. Üksikisikud võivad oma nõuetes tugineda direktiivi sätetele, mille liikmesriigi seadusandja on kas täielikult või osaliselt jätnud üle võtmata. Säte, millele soovitakse tugineda, peab olema selge, täpne ja tingimusteta. Eristada tuleb olukordi, kus liikmesriigi normid on direktiivi omadest kas rangemad või leebemad. Esimesel juhul võivad asjast otseselt huvitatud isikud tugineda ELTL sätetele, teisel juhul võivad kolmandad isikud mõnikord vastavaid sätteid kasutada liikmesriigi (kuid mitte teiste üksikisikute) vastu.
Määrused on kõikides liikmesriikides otsekohaldatavad (ELTL art. 288, end. EÜ art. 249). Määrust kasutatakse õigusakti vormina valdkondades, mida soovitakse kõikides liikmesriikides ühetaoliselt reguleerida. Sellisteks valdkondadeks on näiteks jäätmete import ja eksport ning ohustatud taime- ja loomaliikidega kauplemine.
Euroopa Kohus on EL õiguse küsimustes viimase astme kohtuks. Kohus koosneb Euroopa Kohtust, Üldkohtust ning Euroopa Liidu Avaliku Teenistuse kohtust. Kohust abistab kaheksa kohtujuristi, kes esitavad vajadusel arvamusi, millega kohus siiski seotud ei ole. EK tõlgendab ja kohaldab EL õigust institutsioonide või üksikisikute poolt menetlusse esitatud avalduste alusel.
ELTL artikkel 258 (end. EÜ art. 226) võimaldab komisjonil algatada EK-s rikkumismenetluse, kui komisjoni hinnangul ei täida liikmesriik oma EL õigusest tulenevaid kohustusi. Tegemist on vaid menetluse lõppstaadiumiga. Enne kui asi jõuab kohtusse, toimuvad komisjoni ja liikmesriigi vahel mitmeetapilised läbirääkimised. Kõigepealt toimub mitteametlik teabevahetus. Kui selle tulemusena ei jõuta pooli rahuldava lahendini, saadab komisjon liikmesriigile ametliku teatise, milles osutab komisjoni hinnangul toimunud EL õiguse rikkumistele. Kui liikmesriik rikkumist ei kõrvalda, edastab komisjon põhjendatud arvamuse, millele järgneb kahekuune täiendav rakendusaeg. Pärast seda võib komisjon pöörduda kohtusse. Kui EK leiab, et komisjoni hagi on põhjendatud, on liikmesriik kohustatud oma seadusandlust muutma ja rakendama EL normi. Ühtlasi on võimalik määrata rahaline karistus. Esimeseks liikmesriigiks, kellele taoline trahv määrati, oli Kreeka (vt lahend C-387/97).
ELTL artikkel 267 (end. EÜ art. 234) näeb ette, et liikmesriigi kohus võib (kui tegemist on viimase astme kohtuga, siis peab) edastada EK-le küsimused EL õiguse tõlgendamise kohta, mis on tõstatunud üksikisikutevahelises vaidluses. Olulisimad eelotsusevaldkonnad on ELL/ELTL tõlgendamine ning EL meetmete kehtivus. EK poolt antud tõlgendus EL õiguse kohta on liikmesriigi kohtule siduv.
Olulisemad EK lahendid keskkonnavaldkonnas on nn Valloonia jäätmete kaasus C-2/90 9. juulist 1992, milles EK leidis, et täielik ohtlike jäätmete sisseveo keeld ei ole kooskõlas üksikisiku huvide kaalumise menetluse kehtestava direktiiviga 84/631, ning lahend nn Taani mesilaste asjas C-67/97 3. detsembrist 1998, kus Kohus leidis, et väikesaare suhtes kehtestatud teatud mesilasliikide sisseveokeeld ei olnud põhjendatud ELTL artikli 36 (end. EÜ artikkel 30) kohase erandina loomade elu ja tervise kaitseks. Värskematest kohtulahenditest on olulisemad C-297/08 Komisjon v. Itaalia, mis käsitleb jäätmeladestuse õiget menetlust, ning C-378/08 Raffinerie Mediterranee (ERG), mis puudutab saastaja maksab põhimõtet ning vastutust.
inglise keelest eesti keelde: Meelis Leesik, 2004; Marja-Liisa Laatsit, 2010.
∗ Translated from English by Meelis Leesik and Marja-Liisa Laatsit